01裁判要旨
1.经20%以上的业主提议，业委会即应当组织召开业主大会临时会议，而无权再讨论决定是否召开。业委会内部存在不一致意见不能成为阻却应当召开业主大会临时会议的事由，更不能构成否认经20%以上的业主提议而召开业主大会临时会议合法性的事由。
2.业委会未按照20%以上业主的提议组织召开业主大会临时会议的，行政机关应当履行指导、监督职责，协助业主召开业主大会临时会议。因行政机关未充分履行前述职责，业主自行组织召开业主大会临时会议并形成决议，且相关程序、决议均合法有效的，行政机关对业主真实的自治意思表示应予以尊重。
3.业主自行组织召开业主大会临时会议并形成决议，且相关程序、决议均合法有效的，行政机关对业委会的备案变更申请应当予以备案，否则构成不履责。备案变更时业委会任期已届满的，应当判决确认行政机关不履行业委会备案变更职责违法。
02基本案情
原告（被上诉人）北京市某小区业主委员会（以下简称某业委会）诉称，被告关于只有经业委会同意和组织召开，业主大会临时会议才有效的主张，违反《物业管理条例》第十三条的规定。同时根据《物业管理条例》第十六条、《北京市物业管理办法》第十七条规定，被告对备案材料的审查限于形式审查，在原告申请材料符合规定的情况下，被告应予备案。被告将不予备案当做行使监督权的一种方式，但即便行使监督权，根据《物业管理条例》第十九条的规定，也应当是对业主大会的活动是否违反了法律、法规的强制性或禁止性规定进行监督，本案并不存在违反法律规定的情形。综上，被告对原告提交的业委会备案变更申请不予备案的行为违法，请求法院依法判令被告在五个工作日内对原告于2015年9月6日提交的业委会委员《备案事项变更单》进行备案。
被告（上诉人）北京市某街道办事处（以下简称某街道办）辩称，一、本案所涉业主大会临时会议（以下简称临时会议）的组织主体及召开程序存在违法之处。依据《物业管理条例》第十三条、第十五条的规定，小区业主大会包括定期会议和临时会议，均应当由业委会负责召集及组织召开。即便有20%的小区业主提议，也需要经业委会决定才能召开临时会议；如果业委会决定不召开，也应由街道办指定筹备组组长来筹备召开，该临时会议的召集主体不适格，召开程序违法，被告具有审查义务。二、被告不存在不履责。针对某业委会的相关纠纷，被告多次召开沟通会，并向某业委会发出建议函，建议其依据相关规定依法组织召开临时会议。被告依法履行了对小区业主大会及业委会活动协助、指导和监督的职责。
法院经审理查明：2014年6月16日至7月30日期间，某小区召开第四次业主大会，选举产生某业委会（第二届），任期3年，其中业委会委员7人、候补委员3人。某街道办于2014年8月10日对某业委会予以备案。2015年6月5日，某业委会主任委员史某组织召开业委会会议，就业主递交的《关于要求召开某小区2015年临时业主大会的申请》（议题包括终止夏某等五人业委会委员资格等四项）进行讨论，并形成会议纪要，夏某等五人不同意召开临时会议。同年6月15日，某街道办向某业委会发出建议函，建议依法组织召开临时会议。同年6月30日，某业委会召开紧急扩大会议，其中5名业委会委员以及顾问组、业主代表参与了会议，并成立临时会议筹备组。同年7月7日，筹备组在小区内公示《临时会议拟表决事项》及《临时会议召开方案》，拟表决事项为终止夏某等五人业委会委员资格等四项议题。同年7月24日，筹备组向全体业主发出《临时会议通知》，定于7月29日至8月28日以书面征求意见形式召开临时会议。同年8月27日，某小区根据表决结果形成《临时会议决议》，该决议涉及四项表决事项均为“通过”。同日，某业委会作出《某小区业主委员会决议》，候补委员鞠某、潘某、王某与史某、乐某共同组成某业委会。同年8月28日、9月6日，某业委会两次向某街道办提交《备案事项变更单》等备案材料，某街道办对其申请未进行备案。此外，2015年7月9日，某业委会不同意召开临时会议的部分委员组织召开业委会会议，该次会议表决通过免除史某主任委员的职务，推选夏某为主任委员，同年10月21日，某街道办对该变更内容予以备案。2017年8月10日，某业委会任期已满3年。
另，2015年8月24日及9月17日，某小区业主陈某分别向一审法院提起业主撤销权之诉，请求判令某业委会作出的《临时会议召开方案》《临时会议拟表决事项》及《临时会议决议》无效。二审法院于2019年3月15日作出两份终审民事判决，认定某小区申请召开临时会议的业主人数已经超过小区业主人数的20%，上述业主人数对应的专有面积亦超过建筑物总面积的20%。且临时会议决议事项的得票率以及对应面积均超过60%。陈某有关《临时会议决议》存在程序性违法而无效的主张，缺乏事实和法律依据。陈某的诉讼请求均被判决驳回。
03裁判结果
法院作出判决：确认被告某街道办事处不履行业主委员会备案变更法定职责的行为违法。
宣判后，某街道办提起上诉。二审法院作出行政判决，驳回上诉，维持一审判决。
04裁判理由
法院生效裁判认为：本案的争议焦点在于，对某业委会提交的业委会备案变更申请，某街道办不予备案是否具有事实和法律依据。结合双方当事人的诉辩主张，本案审查的重点问题有二：一是本案临时会议的召开程序是否合法、决议是否合法有效；二是某街道办对某业委会的备案变更申请不予备案是否构成不履责。
一、本案业主大会临时会议的召开程序合法、决议合法有效。
1.根据《物业管理条例》第十三条规定，临时会议属于业主大会会议的形式之一。经20%以上的业主提议，业委会应当组织召开业主大会临时会议。本案中，某小区申请召开临时会议的业主人数超过小区业主人数的20%，上述业主人数对应的专有面积亦超过建筑物总面积的20%。业委会即应组织召开临时会议。业委会仅有召开临时会议的职责，而无权在此时讨论是否召开临时会议。故业委会委员对召开临时会议存在不一致意见不能构成阻却应当召开临时会议的事由，更不能构成否认经20%以上的业主提议而召开临时会议合法性的事由。
2.针对超过20%业主于2015年5月26日提出的召开临时会议的申请，某街道办在同年6月15日作出《建议函》，建议某业委会“自2015年6月7日起计算，在45天内组织召开某小区业主大会临时会议”，可见该申请已经某街道办核查通过。某街道办应当协助业主组织召开临时会议并对相关事宜进行表决。
3.业主大会、业委会是住宅区业主进行民主管理、行使共同管理权利的法定组织形式。相关法律规范对业主大会和业委会的运行机制、权利义务、议事规则等进行规制的目的，是为了确保业主大会和业委会的相关行为、决议能够体现业主的真实意思、维护全体业主的合法权益。本案中，某小区20%以上的业主提议召开临时会议，针对4项拟决议事项，形成了专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主表决同意的决议，符合《物业管理条例》第十一条第三项、第十二条第三款规定，体现了业主真实的自治意思表示。在会议召开程序及决议事项未违反法律、法规、规章以及《某小区业主大会议事规则》，且被生效民事判决确认合法有效的前提下，应对业主真实的自治意思表示予以尊重。某街道办有关本案临时会议召集程序不合法、决议无效等相关主张，均缺乏事实和法律依据，法院不予支持。
二、某街道办对备案变更申请不予备案构成不履责
参照《北京市物业管理办法》第十七条的规定，业委会委员发生变更的，应当及时办理备案变更手续。本案中，某业委会在临时会议决议作出后30日内，向某街道办提出业委会委员备案变更申请并提交了临时会议决议等材料，符合前述规定。在该备案变更申请所涉会议召开程序及决议事项被生效民事判决确认合法有效的情况下，某街道办不予办理备案变更，构成不履行法定职责。但是，鉴于某业委会即本案原告已于2017年8月10日任期届满，该小区业委会换届选举工作亦在推进过程中，故目前判决某街道办对某业委会履行备案变更的法定职责已无实际意义，因此，应当判决确认某街道办不履行备案变更法定职责的行为违法。
05案例注解
业主大会、业委会是住宅区业主进行民主管理、行使共同管理权利的法定组织形式，其本质是业主自治，其成立基础在于业主对其房屋的财产所有权。相关法律规范对业主大会和业委会的运行机制、权利义务、议事规则等进行规制的目的，是为了确保业主大会和业委会的相关行为、决议能够体现业主的真实意思、维护全体业主的合法权益。行政机关对业主大会和业委会的指导、协助和监督也是为了让业主自治能够依法依规进行。对此，行政机关应秉承以下原则：一是尊重业主自治，业主大会和业委会的成立、运行不违反相关法律规定的，不应进行干预；二是对业主大会和业委会的成立、运行应给予充分指导和协助，防止业主自治出现僵局，确保业主自治依法得以实现；三是进行必要监督，对业主大会和业委会的违法行为及时予以纠正。
需要指出的是，行政机关的这种指导、协助和监督职责应该在业主大会和业委会的成立、运行过程中充分履行，对业主大会和业委会的备案则是这一过程的最后环节，这应是《物权法》和《物业管理条例》的立法本意。如果行政机关在业主大会的召开过程中指导监督缺位，而仅仅在最终备案环节进行“事后监督”，无疑与立法精神相违背。本案所涉行政争议正出于此。本案中，在某小区业主自治出现僵局、业主大会临时会议不能正常组织召开时，某街道办未能充分履行指导、协助和监督职责，而是在业主自行组织召开业主大会临时会议并形成决议后，在备案环节以召集主体不适格为由而不予备案，由此引发行政诉讼。本案裁判为厘清业主自治与行政机关指导监督之间的关系，明确业委会备案的审查标准提供了借鉴。
一、业委会备案行为的法律性质
业委会备案行为的法律性质决定行政机关的审查标准或者履责方式。从《物业管理条例》第十六条并不能直接看出备案的性质，但住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”各地方法规规章也有类似规定。也即，业委会只有依法办理了备案登记，才能凭备案文件到公安部门刻制印章，取得对外活动的主体资格。另外，最高法早在2012年公布的杨某诉三亚市河西区管委会物业管理备案登记一案中，已对该问题进行了明确，即“行政机关对业委会的备案行为，实际是物业管理行政主管部门对业委会是否依法成立、是否具备主体资格等一系列事实及法定要件的确认，其结果会对业主或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，属于可诉行政行为。”基于此，目前实务界对业委会备案行为性质的认定是比较统一的，即认为属于行政确认行为。
无论是业委会成立备案，还是之后召开业主大会临时会议对业委会相关事项进行变更的变更备案，实质上均是对业主大会召开程序、业委会选举结果及形成的相关决议等材料的真实性、合法性的确认。但是，对这种行政确认行为又不能孤立地看待，因为行政机关对业主大会召开和业委会选举过程具有指导、协助和监督职责，行政机关在职责范围内全程参与，备案只是这一过程的最后环节。由此，实践中出现两种情形：一种是行政机关在业主大会召开过程中充分履责，最后经形式审查即予以备案；另一种是行政机关在业主大会召开过程中履责不力或履责不能，最后只能在备案环节进行严格审查（决定备案或不予备案）以达到监督目的。由此也导致理论界和实务界对业委会备案的审查形式与标准问题一直存在争议。
二、业委会备案的审查形式与标准
实践中，行政机关对业委会备案采取形式审查还是实质审查存在不同做法，各地方法院的司法裁判标准也不尽相同。形式审查，是指行政机关对业委会提交的备案材料是否齐全、完整，在形式上是否符合法律规定进行审查，材料齐全完整、形式符合法律规定的，即予以备案。实质审查则不仅对备案材料是否完整进行审查，还需要对材料中反映的内容是否真实、是否违反法律规定进行全面审查，如业主大会程序是否合法、选票是否真实且达到法定票数、业委会委员是否符合资格条件等。
以北京市为例，《北京市物业管理办法》第十七条第二款规定，材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案。很明显，该条款规定的是形式审查，当事人也大多以该规定为诉讼依据。但实践中，行政机关则通常以该办法第四条第二款“街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷”为法律依据，对业委会备案进行实质审查，且法院大多予以支持，立法机关对审查方式亦进行了相应修改。
经调研，在近年北京法院审理的50余件业委会备案行政案件中，有28件属于行政机关不履行备案职责（包括明确作出不予备案决定和不作出是否备案的决定）的案件，行政机关不予备案的理由（或称实质审查的内容）主要有以下几点：一是选举产生的业委会委员资格不符合条件，如当选委员欠缴物业费；二是业主投票未达到“双过半”要求；三是业主大会召开程序违法，如未履行相应的公告程序；四是违反“一个物业管理区域只能成立一个业主大会”的强制性规定等。
本案的焦点则在于案涉业主大会临时会议的组织、召集主体是否适格，某街道办认为组织、召集主体不适格而不予备案是否有事实和法律依据。该争论焦点涉及到两个层面的问题，一是备案时某街道办对业主大会临时会议的组织、召集主体能否进行实质审查，二是某街道办审查的结果是否正确。对于第一层面的问题，业主大会临时会议的组织召集主体是否适格可能直接关系到业主大会临时会议的程序是否合法，按照目前北京市法院的裁判标准，某街道办在备案时有权对这一问题进行实质审查。对于第二层面的问题，则涉及到业主大会临时会议的组织召集程序及行政机关在其中承担的法定职责等实体法规定。
三、业主大会临时会议组织召集程序及行政机关职责
（一）业主大会临时会议的组织召集
根据《物业管理条例》第十三条的规定，业主大会会议分为定期会议和临时会议。经20%以上的业主提议，业委会应当组织召开业主大会临时会议。《业主大会和业主委员会指导规则》第二十一条第三款进一步规定，经专有部分占建筑面积20%以上且占总人数20%以上业主提议的，应当组织召开业主大会临时会议。而《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一项则规定，经专有部门占建筑物总面积20%以上的业主或者占总人数20%以上的业主提议的，业委会应当自业主提议之日起45日内组织召开业主大会临时会议。同时第三十五条第一款还规定，业委员对提议业主人数有异议的，应当在30日内自行核查或者向街道办、乡镇政府申请启动公共决策平台进行核查，并作出是否召集业主大会临时会议的书面决定。由上述规定可知，只要经20%以上的业主提议，业委会即应当组织召开业主大会临时会议，而无权再讨论决定是否召开。当然，业委会可以自行核查或者向行政机关申请核查是否符合“20%以上业主提议”这一前提条件，虽然北京市与住建部对“20%以上业主”的规定不完全一致，但并不违反《物业管理条例》第十三条之规定。
（二）行政机关在业主大会临时会议组织召集程序中的指导、协助和监督职责
如果经20%以上的业主提议，业委会不组织召开业主大会临时会议的，行政机关则应当积极履行协助、监督职责。对此，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条的规定，区县房管部门或街道办、乡镇政府应当责令业委会限期召开；逾期仍不召开的，可以由居委会在街道办、乡镇政府的指导和监督下组织召开。而根据《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第三十六条的规定，街道办、乡镇政府应当责令业委会限期履行职责；逾期仍不履行的，街道办、乡镇政府此时应当协助业主组织召开业主大会临时会议。由此，针对这种业委会不依法组织召开业主大会临时会议的情形，行政机关应当先责令业委会及时履责；责令无效的，行政机关则应当根据地方具体规定，指导、协助、监督或者直接组织业主自行召开业主大会临时会议。需要特别指出的是，行政机关的这种指导、协助及监督职责是相关法律法规赋予行政机关的义务，对业主或业主大会本身并没有约束力，其根本目的在于保障业主自治得以依法实现。因此，如果行政机关没有或未充分履行该职责，业主自行组织召开业主大会，相关程序、决议能够体现业主的真实意思且合法有效的，那么行政机关即应对业主自治予以充分尊重，不得在最终备案审查环节以未接受其指导、监督为由而不予备案。
（三）对本案的评析
本案中，针对20%以上业主的提议，某业委会内部形成两种不同意见，七位业委会委员中的五位不同意召开业主大会临时会议（业主提请的议题之一系罢免该五人的业委会委员资格）。首先，针对该提议，某街道办向某业委会发送了建议函，建议其在法定期限内召开业主大会临时会议，由此说明某街道办对“20%以上业主”这一条件核查通过，且之后生效的民事判决也确认了这一前提条件成立。因此，某业委会此时即应当组织召开业主大会临时会议，业委会内部存在不一致意见不能构成阻却应当召开业主大会临时会议的事由。其次，由于某街道办在发送建议函后并无其他作为，未能充分履行协助、监督职责，此时部分业委会委员组织业主代表、小区顾问等人组成筹备组，并按照法定程序召开了业主大会临时会议，形成业主大会临时会议决议，且罢免五位业委会委员资格等四项议题的投票均达到“双过半”要求，程序、决议均符合法律规定，充分体现了业主的真实意思，故此时某街道办对业主自治应予尊重。最后，某街道办在备案环节以业主大会临时会议召集主体只能是业委会、召集程序不合法为由而不予变更备案，违反《物业管理条例》第十三条的规定，属于适用法律错误；其认为筹备组组长也应该由其指定的主张，在业主大会临时会议程序合法、决议有效的情况下，亦应让位于业主自治，故该主张缺乏法律依据，不应得到支持。
四、对业主自治进行指导、协助和监督的制度完善
实际上，本案中部分被本次业主大会临时会议罢免的委员也另行组织召开了业主大会并选举新的业委会（因未予备案亦提起了另案行政诉讼），由此导致一个小区出现两个业委会，涉案小区业主自治陷入僵局。对此，某街道办未能依法有效回应小区业主的诉求，未充分履行协助、监督职责，应承担相应责任。这也正暴露了当前行政机关对业主大会、业委会的成立、备案及运行的指导、协助和监督机制存在的缺陷。
一是行政机关指导、监督不力，怠于履责。由于存在资源、专业短板，行政机关（通常是基层政府）在业主大会召开过程中不能充分履责，只能通过备案实质审查方式进行“事后监督”，既否定前期工作也引发大量诉讼。
二是行政机关缺少明确有效的监督方式和手段，履责不能。实践中行政机关一般通过发送建议函方式进行指导监督，但该方式缺乏强制力。
三是行政机关指导、监督与业主自治之间缺乏良性互动机制，对业主大会召开和业委会选举过程中出现的问题不能及时沟通解决。为此，一方面要加大行政机关在履行指导、协助和监督职责时的资源和人力投入，提升履职能力。另一方面建立联席沟通等良性互动机制，对业主大会召开过程中出现的问题及时进行沟通协调，避免出现行政机关既全程参与指导、监督却在备案审查时出现不符合法律规定之情形。同时要做好普法宣传，让业主明确相关规则，提升小区业主自治管理能力，对符合法律规定的业主自治行为则充分予以尊重。