作者：林挚，北京市海淀区人民法院民事审判一庭法官，法学硕士。

来源：《司法改革论评》2021年第2辑总第32辑第136—153页。

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摘 要

摘要：专业法官会议作为深化司法责任制综合配套改革内容，预设职能为服务法官办案、完善审判管理等。从解释论和实践论角度，职能可二分为提供咨询和案件监督，且强弱随法官会议层级而变化。但是，庭、院级法官会议二分职能因院庭长引入成为一对矛盾，矛盾点体现在运行逻辑，特别是功能预设、行权路径和行为管理方面。投射于实践，反映为职能发挥与审判工作导向、院庭长风格直接相关，院庭长参与与否影响法官会议意见采纳率等现象。相关现象短期有益于管理，但长期易制约机制发展。文章围绕执法司法制约监督体系改革，找出调和矛盾所需“调动法官积极性”“廓清监督范畴”关键点，对二分职能进行“内容、流程、权责、运用”全链条闭环管理优化，以职能分道并行服务放权与监督平衡，推动机制长效发展。

关键词：专业法官会议；咨询职能；监督职能；分道并行

正 文

自2015年《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》提出要完善专业法官会议（以下称法官会议）建设以来，实务界对法官会议讨论主要集中于职能定位、运行状态及效果检讨，视角主要围绕人员组成、提请流程等，从讨论案件着手检视机制职能发挥及运行逻辑尚无太多尝试。从组织架构分析固然可为优化机制提供助益，但从探寻事物本质角度而言，特别在《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》（以下称配套改革意见）、《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》（以下称实施意见）叠加强调依托法官会议等组织方式加强监督，在推进审判体系和审判能力现代化背景下，从矛盾论视角审视法官会议二分职能及运行状况，理清职能对应逻辑脉络，尝试优化法官会议运行机制，将更有益于构建契合改革精神的司法制约监督体系，并赋予制度长久生命力。

文章从解释论和实践论两个角度构建二分职能框架，并展开分析。须说明的是，法官会议有审判庭、审判业务口、院级等层次。为避免笼统讨论不够严谨之嫌，文章主要以审判业务口法官会议为讨论对象。

一、框架搭建：专业法官会议二分职能规范界定与现实扫描

目前文献对法官会议职能有“二分说”“三分说”“四项职能说”之分。“二分说”主张法官会议职能是咨询与服务。“三分说”认为法官会议职能包括咨询、双向制约及适法统一。“四项职能说”认为法官会议有推进审判管理权和监督权规范行使、提供咨询意见、过滤审委会讨论案件及统一裁判尺度等职能。文章比对现行规范及2019年B市三级法院法官会议情况，以溯职能界分。

（一）主要文件中的职能界定

咨询，文义为商量，征求意见。监督，指察看并督促、管理。其中，管理指负责某项工作使顺利进行，照管并约束。依解释，凡含有询问、征求意见活动可纳入咨询范畴。二者区别为询问主体活动自由度及对待意见结果采纳灵活性。从中央及最高人民法院涉及法官会议文件中的职能描述看，可归纳为咨询与监督两大核心范畴（见图1）。

图1　中央及最高人民法院文件中关于专业法官会议职能描述

文章将总结审判经验、统一裁判标准纳入咨询职能项下。一方面源于二者是对类型化问题的探讨，与询问本质无异。另一方面在于二者是诉讼法金字塔式职能分布必然结果，越往金字塔尖，表现越突出。若将其视为一项独立职能，实为将民事诉讼“四级两审”诉讼制度在机制中的反映与机制本质混淆。值得强调的是，2021年1月最高人民法院颁布《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》（以下称《法官会议工作指导意见》第8条）,其所明确的专业法官会议“辅助办案决策”“统一法律适用”“强化制约监督”的核心作用亦未跳脱咨询与监督的二元框架。

（二）法院运行实况展现的职能分布

1.宏观层面：三级法院法官会议主要呈现职能为咨询和监督

文章检索B市三级法院自2019年1月至2020年5月以来公开发布的法官会议数据，运行和职能分布情况如下（见表1）。

表1　B市三级法院专业法官会议运行情况（2019年1月一2020年5月）

表1可见三级法院法官会议基本呈现咨询、监督职能二分情况，咨询职能项下内涵更丰富。其中，类咨询职能，如统一法律适用、制定裁判指引等在中高级法院表现突出。部分法院将法官会议与行政会议混同，造成法官会议职能异化，该情形不纳入文章讨论范畴。总体而言，职能分布态势如下（见图2）。

图2　B市三级法院专业法官会议职能分布比例图

2.微观层面：所涉案件反映法官会议职能呈现咨询与监督二分特征（见图3）

图3　B市某基层法院专业法官会议讨论案件对应职能示意图

图3中一、三象限属于咨询范畴。图3中二、四象限属于院庭长监督范畴，即使监督中不乏咨询成分，但因案件提请上会原因或应院内管理长期未结案要求，或基于“四类案”监管，统归监督职能项下。从案件讨论情况看出，法官会议主要呈现二分职能特征。

（三）“二分说”校正与明确

至此，文章将法官会议“二分说”明确校正为咨询与监督职能，关于“统一法律适用”系咨询职能延伸已做阐释。“四元职能说”中“推进审判管理权和监督权规范行使”词意上可纳入“监督”范畴，实践中也与监督本旨不违背，系监督项下须解决的问题。咨询和监督职能区别以案件系法官自行提起还是应要求提起为判断依据。其中，提出要求主体为院庭长。可以说，院庭长是二分职能界分中的“关键变量”。

二、实践检视：专业法官会议运行现象及趋势评析

（一）专业法官会议实践过程“三现象”

进一步对2019年B市不同法院的法官会议运行情况进行分析（见表2）,在“关键变量”影响下，法官会议运行有如下现象：

1.运行维度：审判工作导向、院庭长风格影响职能发挥

表2　B市某基层法院专业法官会议二分职能发挥情况

由表2可见，二分职能发挥情况受全院审判工作导向、院庭长工作考量影响较大。表中法院民事法官会议监督职能明显强于咨询职能。该院民事法官会议由主管副院长主持，几乎每周召开。在2019年38期会议讨论的325件次案件中，年度新收案件仅为93件，两年以上长期未结案件110件，经讨论审结80件，需上审委会讨论7件。全年讨论各类长期未结案数量比例超过全部案件50%,自主提请咨询案件数量仅74件，不足全年民事收案量0.24%。从数量上看，咨询职能发挥不如监督职能。从案件情况看，2020年以来该院民事案件"一年以上长期未结案"数量持续增加，可见2019年法官所承办的案件并非无须咨询，主要还是对法官会议咨询职能运用不足。

与该院案件体量相当的另一基层法院主要召开审判庭层面法官会议，过程为法官对个案裁判存在困惑，逐级提请法官会议讨论，并通过投票表决是否提交审委会。可见同类型法官会议职能表现并不完全相同。同时法官会议是否召开与院庭长个人风格相关。院庭长坚持以法官会议促进审判，法官会议运用较多；反之较少。此外，全院工作格局也会影响院庭长对法官会议的态度。

2.结果维度：院庭长参与情况与结论采纳基本呈正相关

根据对2019年某基层法院300余件案件实证调研和全市其他法院电话问询，在主持人为院庭长的情况下，除需进一步提交审委会讨论或法官会议建议再行讨论外，凡经过法官会议讨论的案件，法官作出的案件裁判结果与法官会议意见相一致，采纳率接近100%。而审判团队间的法官会议，因为参与主体身份类似，无明显行政隶属关系，讨论过程更充分，讨论结果由咨询人自行决定是否使用。实践中审判委员会工作意见第11条规定的法官会议与合议庭或者独任法官意见不一致，院庭长可以要求复议的规定几乎处于睡眠状态。

3.责任维度：院庭长参与对承办人有“无形”保护效果

经过院级法官会议讨论的案件，在被上级法院发回或者改判情形下，法院并不直接追究案件承办人的裁判责任，而是回溯法官会议讨论情况，寻找问题解决方法，尽可能降低案件发改对审判工作质效影响。法官个人裁判责任因院庭长参与被稀释，与《法官会议工作指导意见》第8条明确的案件审理合议庭或者独任法官自主决定，并对案件最终处理结果负责情形并不相同。原因或在于法官普遍认为集体智慧更具可靠性，亦可能因为法官会议构成人员包含行政领导，法官基于对直接领导意见绝对信任与服从，采纳意见。具体还需进一步讨论。

（二）“三现象”评述

1.短期效应：审判管理工作富有成效

以法官会议作为案件监督抓手，审判管理工作卓有成效。如B市2019年在全市开展长期未结案清理工作并纳入目标责任制考评。部分法院通过法官会议清理长期未结案，两年以上长期未结案下降比例超过90%。当然，不否认该结果受法官会议意见接受度高、与审委会衔接灵活直接密切相关等因素影响。但毋庸置疑的是，实践中院庭长依托法官会议施行监督作用突出。

2.长期掣肘：机制运行受制于内生矛盾不利于长远发展

从司法责任制综合配套改革所要实现的目的来看，法官会议运行现状可能导致如下问题：

一是机制规范性不足，长效运行受影响。法官会议“开不开""督不督”无统一规范，制度运行无规律可循，内生驱动受到限制。且由于二分职能发挥与院庭长个人风格关系甚大，若院庭长坚持以法官会议为监督抓手，咨询机构可能变为“审判管理监督机构”,不但无法贯彻程序正义基本理念,还易因机制能否有效运行与领导风格相关，重蹈“行政化”覆辙。

二是法官主动性不足，设立初衷被异化。二分职能并行尤其在不区分院庭长监督内容、类型情况下，法官或因“上会即监督”认识，不愿将个人裁判能力公之于众，或基于“上级有把控，无须太主动”消极认识，难将法官会议作为辅助平台。因无法分清咨询、监督差别及后果，行为呈现被动、等待状态，进而制约法官会议咨询功能的发挥。

三是责任边界性不足，权力监督难规范。院庭长身份特殊性使得院庭长一旦参加法官会议，制度本身“咨询定位”易错位成“咨询中蕴含监督”非常态。同时，院庭长保护案件承办人的"家长心态"仍在，导致二分职能几乎融合成一种“混合职能”。长期如此，法官会议可能会成为“权利在法官、压力在法院、责任在院长”的非科学审判权运行规律栖息地。

三、理性检讨：“关键变量”影响下的二分职能正当性与矛盾追溯

（一）咨询职能运行逻辑：个体裁量前提下的群体决策支持

法官会议咨询职能发挥前提是个体主导负责。机制以“公正、无私、理性”作为对法官品行及能力的既定想象和信任前提，目的是将法官会议作为法官知识“扩容站”。当法官遇到超出其知识阈值的技术、疑难问题，可向资深法官、院庭长求教，通过集体智慧输入确保案件裁判科学。该模式以群体决策支持为立足点，通过多个决策参与者的思想和信息交流，寻找可行方案，但决策过程只有某个特定人作出最终决策，并对决策结果负责。不同层级法官会议院庭长参与程度不同。尤其当院庭长完全以平权身份参与讨论时，其“权威优势”能够部分缓解，避免对群体决策产生直接冲击。咨询职能在充分尊重个体裁量前提下，立足法官需求提供帮助，这也是明确法官会议咨询意见仅供合议庭或者独任法官参考的核心依据。

（二）监督职能运行逻辑：法院整体统合前提下的可接受性司法需求满足

可接受性司法除了指符合法律规则，更要实现法律价值、目的和功能并得到当事人和社会认同。基于对法官队伍的实际考虑，如员额法官能力、资质不统一，部分法官专业知识、社会经验等方面略有不足，以及社会转型期执法司法活动时刻处在聚光灯下,审判活动易转化为社会公共事件等现实，为防止个案裁判过程出现法官不严格遵守工作规程，行为不合规范，从法院整体出发，赋予院庭长监督、管理案件裁判职责。法官会议监督职能反映司法裁判谨慎态度，特别在我国法官整体素质有待进一步提高背景下，该职能确有利于保障审判质量。这也是目前综合配套改革意见和实施意见强调通过法官会议加强“四类案件"监督根源。在法院整体统合大前提下，院庭长作为监督法官裁判案件主体，督促个案裁判，提升案件裁判的精准性和科学性，让裁判权在符合司法逻辑轨道中运行，最终实现努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义目标。

（三）“关键变量”引发的二分职能核心矛盾剖析

党的十八大以来，中央数次明确要健全权力运行制约和监督体系，完善审判权运行机制。由资深法官监督、管理审判工作也是实现“法官参与法院管理”的专业化需要。恰是因为负责监督、管理的院庭长"关键变量"引入，导致二分职能存在一些矛盾。

1.预设前提：“自主提问”与“被动监督”的差异

法官会议咨询职能发挥的前提是审判权运行机制逻辑自洽、相对封闭，毋须受到来自外在社会因素的影响。在该环境下，法官是运行机制中的国王。考虑到法官对司法的敬畏及作为理性人“遇难求助”本能，故法官会议弥补司法责任制改革之后法官整体职业化水平不足缺陷。但监督职能则不然，监督职能的前提是院庭长基于对法官裁判能力的预判，通过各类可视化管控了解到案件推进存在困难，进程缓慢，故要求案件提交法官会议，督促案件快速推进，精准裁判。

2.行权路径：“自下而上”与“自上而下”的交错

二分职能预设差异导致行权路径也有偏差。若将法官、庭长、院长的递进关系垒砌成金字塔状，咨询职能运行路径自下而上，即倚靠法官个人主观判断，或是秉承对案件裁判正当性的高度自觉，向法官会议寻求帮助。监督功能运行则相反，院庭长基于全院案件裁判统筹，了解到部分案件拖沓、未结情况，为提高裁判质效，要求法官逐一提交法官会议讨论、分析，全程层层传达，自上而下。

自下而上行权路径旨在调动金字塔底部主体积极性，使成员进一步自我管理、约束、协调、发展；自上而下“指令式”路径旨在让金字塔底部的主体严格执行，不能掺杂太多能动性。管理学将自上而下与自下而上定为两种相互独立模式。而法官会议目前两项职能却将两种独立模式混合使用，且未进行调和。

3.行为管理：“提供参考”和“监督负责”的博弈

行为管理是管理学专有名词，研究动机与行为关系，强调动机或需要是行为主动力。咨询职能项下，由于对案件讨论结果仅供咨询人参考，院庭长参与并不意味着其需要对案件裁判结果进行监督、把关。不可否认院庭长参加时，由于“从众心态”驱使，即使讨论意见不一致，咨询人也可能采纳院庭长提供的专业意见，但全过程终究不带有“强迫性”。而在监督职能项下，由于案件特殊如涉群体性疑难纠纷等，院庭长监督管理职责所系会使其行为、状态发生变化，会提高对案件的关注度，尽量避免无效监管。同时，当前“运用政法各系统内部制约监督防止执法司法权滥用”的改革要求及最高法院权责清单指导意见试行使得院庭长未监督到位可能受到责任追究，加剧了院庭长尽量要求法官按照监督内容完成工作的迫切性。最终易使监督职能项下的案件意见法官必须听从遵守。有学者将该现象归纳为审判权平等行使、独立负责的基本特征与“一把手”政治结构下的长官负责制间的冲突。

四、问题消弭：二分职能分道并行的矛盾破解与机制优化

法官会议机制优化有两个层次目标：一是长远规划要尽可能让法官会议回归咨询“元定位”,与司法责任制综合配套改革目标相匹配。同时，根据法院层级确立与之相适应的咨询模式，促进运用。二是在监督必不可少的当下，以咨询职能服务“让审理者裁判、由裁判者负责”;以监督职能推动审判管理，将“完善审判管理”目标落到实处。长远规划需要以短期目标实现为前提。本部分重点破解当下二分职能并行的矛盾点，为长远发展奠定基础。

(一) 矛盾调和：以疑云图分析二元职能并行所需契合点

根据图4推演分析可知，以院庭长提供咨询和进行监督行为作为着眼点，在解决法官积极性调动、保护以及确定监督范畴需求下，法官会议咨询和监督职能存在的前提预设、行权路径和行为管理方面的对立问题能够有效化解，最终实现二分职能并行，并为司法责任制放权和监督平衡提供有益的实践平台。

图4　咨询与监督矛盾调和的疑云图分析

（二）内生驱动：以法官积极性调动为本旨的咨询条块完善

法官会议咨询职能发挥的前提在于有案问询、有人作答。院庭长、资深法官参与提供了"有人作答"条件。核心问题在于“无案来询”或“有案不询”。前文已述法官积极性不高原因或在于担心个人能力被质疑，或认为院庭长有监管职责，被动等待。因此，积极性的调动成为咨询职能发挥的必要条件。对于法官积极性的调动，可以按照事由确定、流程设定、责任划定、结果判定的闭环，从正反向角度共同推进（见图5）。

图5　咨询条块优化过程及事项

1.事由确定：法定内容与“意”定事项的组合

（1）对“四类案件”非咨询范畴再澄清

2021年，最高人民法院印发的《法官会议工作指导意见》第4条已明确法官会议讨论案件类型。问题在于，该条文第2款虽明确院庭长可以将司法责任制若干意见中的“四类案件”提交法官会议讨论，但“四类案件”中的两类同该条文内容指向一致。重合部分为“确认疑难、复杂且在社会上有重大影响的及与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件”。即院庭长必须监督的“四类案件"有两类是合议庭可以自主提请法官会议讨论情况，根源上导致法官会议遇到两类情况时，法官无论确定按咨询流程提请还是监督流程进行，院庭长可能当然认为需要监督，最终造成提请初衷与讨论过程不匹配。

对于重合内容须纳入院庭长监督职责范畴。一方面与审委会工作规定保持一致，另一方面充分关照院庭长与审判法官之间“信息不对称”、院庭长对于案件重大敏感性把握、上级法院类案的裁判规则更为清晰实际，既符合“惯性原理”,也从源头解决二分职能混淆问题。故对于前两类情形，法官需要当然地提请上会，并非咨询，而是接受监督。

（2）对上级法院发回、改判案件讲评的吸纳

案件发回、改判的讲评确实有利于审判质效的提升，但可以由审判团队专业法官会议共同讨论，也可以邀请院庭长共同参与讨论商榷，其本质是对案件的研讨，区别仅在于院庭长参加与否，即使院庭长参加，也不必然带着监管“动机”。因此，对发回、改判的案件不应当然纳入院庭长监督范畴。而且对发回、改判案件的讨论更多系对已有争议的再梳理，属于下级法院对上级指导意见的再讨论，实为咨询职能延伸的统一裁判尺度内容，系法官会议软约束力的作用。文章以为纳入咨询职能更适合。

2.流程设定：观点自由发表与非强制表决的融合

流程管理有助于明晰职责、提高效率和控制风险。《法官会议工作指导意见》第6条规定参会法官可按照法官等级、资历顺序发表意见，或按对专业知识熟悉程度先发表意见。实践采用模式均为“承办人提问一委员发表意见一主持人发表意见"。为最大限度降低院庭长在咨询意见发表时的“权威优势”,降低其他参会人员"从众心态",咨询过程宜遵循灵活原则。具体而言，咨询时不必过于强调发言顺序，明确主持人最后总结并发表观点即可，且不必须做最终表决，以降低院庭长参与形成的压力（如图6所示）。 

图6　咨询职能运行流程图

3.责任划定：审判责任与监管责任的配合

最高人民法院权责清单赋予院庭长、审判长、承办法官、合议庭其他成员关于法官会议提请、讨论的不同权利。其中，明确承办法官可以建议审判长提请院庭长监督，或者将案件提交法官会议。从内容的表述看，咨询意见仅供参考，法官需要独立承担责任。但是，在需要提请监督时，法官未提请监督，则需要分情况讨论：若院庭长主动进行监督，即使案件最终结果有误，并不追究院庭长监管职责，此时法官不但要承担裁判的责任，而且需要承担未提请的过失职责；若院庭长未进行监督，院庭长亦需要承担监管过失职责。

4.结果判定：目标责任制倒逼功能与法官会议的契合

结合目标责任制考评，对于不属于院庭长监督的其他案件，法官均未提请法官会议讨论，但案件发改率、定错率超过一定比值，可以作为年终考核降档依据，以此倒逼法官通过法官会议等平台提高个人裁判能力，进而实现法官会议等制度服务司法责任制改革，促进法官革命化、正规化、专业化、职业化培养等目标。

（三）边界划分：以院庭长权责廓清为核心的监督条块完善

1.事由确定：“四类案件”与审判实际需求叠加

确定监督职能内容需要以“辅助结案”导向。对于法定期间内无法审结的案件，院庭长需要启动院庭长监督程序，要求提请庭级层面乃至更高级别的法官会议讨论。

除“四类案件”外，考虑审判工作实际，须将因为审判政策引发的全院性工作兜底纳入审判监督范畴。如“长期未结案清理”等，一方面配合全院审判管理开展，保持与“推动结案”导向一致；另一方面明确院庭长的监督责任，尽量减少院庭长个人风格、习惯对法官会议的影响。至此，二分职能项下对应讨论内容如图7所示。

图7　专业法官会议二分职能讨论内容厘定

2.流程设定：“批判性讨论”引进监督过程（见图8）

图8　监督职能运行流程图

监督过程既要克服院庭长监督要求员额法官“服从”又要避免员额法官责任自负导致院庭长"消极"应对。因此，优化流程为所有参会人员不但需要明确发表意见，且在主持人一般是院庭长总结并发表观点后，全体再次进行“批判性讨论”,确保决策科学。后由主持人再次总结观点，全体表决，明确意见。对于未采纳监督意见情形，则通过责任划分进行确认。

3.责任划定与结果判定：“弹性评查”纳入后的科学追责

实施意见强调，追究院庭长审判监督管理责任的条件包括主体、客观和主观方面。“弹性评查”是对主客观方面的细化，指需经法官会议讨论、监督案件，在案件出现错误或监管未到位情况下，除明确案件责任由承办法官承担外，是否追究院庭长责任的考察机制。引入“弹性评查”,一方面旨在避免院庭长监管过宽或过软问题，另一方面反向督促审判组织独立思考，减少法官对提交法官会议讨论案件结论全盘接收，缺乏独立思考的惰性，真正发挥法官会议辅助法官办案，但不直接担责的改革本旨。

具体而言，在“弹性评查”预设条件出现时，除结合实施意见强调构成条件外，要结合个案讨论次数、问题点进一步分析。根据审委会规则讨论案件的规定，重大、疑难、复杂案件需要商榷的内容并不单一，既包含事实查明，也存在法律适用困难。从实践来看，该类案件作出决定提请进入审委会讨论，至少在法官会议上讨论一次以上。因此，可以从讨论次数、建议情况倒推院庭长监管。如在院庭长历次讨论同一案件均表示需要提请审委会讨论，但审判组织未听从意见，当案件发生过错，不追究院庭长监督管理职责。考虑到法官会议工作效率，建议当院庭长对承办人提出两次建议，但意见仍未被采纳时，视为院庭长已经尽到监管职责，在法官会议监管层面不承担责任。

结语

理想化的程序是正义论的一部分。文章以法官会议作为讨论审判权运行机制窗口，通过法官会议运行二分职能检视审判权独立运行与院庭长监督管理之间的逻辑及矛盾，力求以小见大，理顺审判权运行规律，推动实现审判体系和审判能力现代化。