摘 要
行政争议实质解决机制系法院回应社会转型期司法需求、解决行政审判突出问题的司法新理念，但法律供给不足、实质性标准模糊、裁判引领功能不彰制约了该机制的实践运行。本文认为，行政争议实质解决机制的诉讼路径包括合意解决路径、裁判解决路径；行政审判实践中过分倚重前者，裁判路径则运用实践过少、实体判决过少。立足裁判的价值、规则、程序三重引领价值，鉴于司法审查对象困顿、司法审查标准僵化、司法审查强度谦抑的三大内生障碍，本文试图构建诉求实质化－审理实质化－裁判实质化的三维诉讼进路，冀望形塑优先适用引领型判决（变更判决、给付判决、履行判决）、补充适用附属性判决（重作判决、补救判决）的裁判引领型行政争议实质解决路径，充分发挥“司法更能司法”的积极性、能动性、回应力，实现行政审判制度优势更好转化为司法治理效能。
关键词
行政争议 实质解决 裁判引领
引 言
近十余年间，为回应社会转型期有效解纷的现实需求，解构行政审判“程序空转”“两高两低”等突出问题，最高人民法院适时提出实质解决行政争议的司法新理念。“回想一下，近年来最高法院出台的有关行政审判的司法解释以及指导性规范文件，都是围绕这个命题展开的。”经由最高人民法院发布的一系列司法解释、年度工作报告、重要会议文件及典型案例，实质解决行政争议已逐渐成为引领行政审判工作前行的指导思想，有望形塑出一条富有本土特色的行政审判实质解纷之路。
PART 1
实践检视：行政争议实质解决机制运行的现状调查
在最高人民法院的大力倡导下，地方法院亦不断创新实践，积累丰富素材，为完善行政争议实质解决机制提供了鲜活经验。笔者以“行政争议”“实质”为关键词，对32个省级高院的官方网站、微信公众号进行检索，发现19个省级高院存在上述关键词文件，并分析总结出以下不足：
一是法律供给不足。《行政诉讼法》总则部分，将“解决行政争议”置于立法目的之首，“宣示”国家强化行政诉讼解决争议的立法冀望和制度决心，对整部法律有着完备总体架构、统领具体制度的积极意义。《行政诉讼法》分则部分，具体规定了调解、一并审理民事争议、撤诉、多元化判决类型等诉讼制度，为解决行政争议的判决、调解、撤诉路径提供了明确依据。但同时，行政争议实质解决理念的有效实施尚需相应的法律解释、机制建构、适用技术，目前尚无系统规定行政争议实质解决机制的适用情形、相关路径、配套措施的专门司法解释。
在缺乏直接法律依据的背景下，地方法院施行的行政争议实质解决机制存在“身份焦虑”，呈现“野蛮生长”：一方面，9省高院虽出台专项司法文件，但不同程度挂靠优化营商环境、保障重点项目建设等政策热点；另一方面，7省高院仅将实质解决行政争议作为多元解纷机制、诉前调解机制的部分内容或者指导目的。这种缺乏制度规范的行政争议实质解决机制，在推进稳定性、实施权威性上严重不足，以至有学者质疑其将沦为司法的权宜之计。
二是“实质性”标准模糊。从规范文本看，《行政诉讼法》未正式运用“实质性”表述，最高人民法院亦未在权威文件中明确界定“实质性”内涵。从裁判范本看，最高人民法院作出的裁判文书中虽频繁使用“程序空转”“实质解决行政争议”等相关表述，但其旨在个案处理，尚不能满足明确内涵、树立标准、统一认识的规范要求。从地方实践看，地方高院对“实质性”标准的理解呈现出多样化、抽象化、片面化：一方面，“妥善”“彻底”“有效”等抽象词汇频频出现，缺乏实际操作性；另一方面，避免程序空转、协调化解成为实质解决行政争议的同义词、代名词，片面忽视判决等其他路径选择的内在逻辑，不能全面展现“实质性”之制度价值。这种实质性标准的含糊不清，直接影响行政争议实质解决的制度价值、机制建构、司法实践，间接限缩行政争议实质解决中裁判路径发挥引领功能。
三是裁判引领功能不彰。《行政诉讼法》分别规定了撤销重作判决、履行判决、给付判决、变更判决、确认违法判决等判决类型，构建了多元化的行政判决类型体系，标志着“‘单向度’的行为诉讼转向‘多向度’的关系诉讼”，系《行政诉讼法》修改中“最为丰富和最有特色的内容之一”。其中，变更判决、履行判决、给付判决能够明确指引行政机关的行政行为，可谓彰显实质解纷能力的司法重器。但是，地方高院出台的行政争议实质解决机制文件中，虽表明“协调化解与依法裁判有机结合”的基本观点，但在具体设计中明显偏好协调化解，谈及依法裁判适用情形的寥寥无几。依法裁判“遇冷”，深刻反映出法院仍不会用、不愿用、用不好多种判决类型，不仅使得判决的引领功能在机制层面不畅，而且导致过分倚重协调化解路径。
PART 2
实践困境：实质解决机制的诉讼路径及制约因素
01行政争议实质解决机制的诉讼路径
当前正处于利益关系重组、社会风险叠加、发展稳定并重的社会转型期，必须看到人民群众解纷需求的多元化，必须承认行政审判资源的有限性，实质解决行政争议有赖于在法治轨道上推动包括多元调解、行政复议、行政诉讼等在内的制度体系“同频共振”，共同描绘行政争议多元化解决的生动图谱。但同时，在行政复议主渠道功能不畅、非诉解纷机制公信力存疑等现实背景下，以审判为中心的诉讼路径系行政争议实质解决的有效路径和最终救济。
近几年，地方高院在行政争议实质解决机制的构建中，不断发掘总结了一系列典型案例，就案例选取的慎重度、权威性而言，能够为探索行政争议实质解决的诉讼路径提供实践智慧与可靠样本。日本学者棚濑孝雄曾提出，根据是否按照当事人之间的自由合意解决为标准，将理想的纠纷解决过程分为“合意性纠纷解决”“决定性纠纷解决”两种类型。参照此观点，笔者将行政争议实质解决诉讼路径区分为合意解决路径（协调化解、法定调解、诉前调解）和裁判解决路径：
【路径一】合意解决路径
根据上述统计的119件典型案例统计发现，合意解决路径的适用比例呈现绝对优势，已成为行政争议实质解决的主要路径。根据合意的发生时间、处理结果，笔者将合意解决路径具体分为以下三类：
1．审判阶段：协调化解后原告申请撤诉
行政审判实践中，法院一般将《行政诉讼法》第62条作为协调化解后原告申请撤诉结案的法理依据。统计发现，协调化解后撤诉系合意解决路径的主要方式，揭示了行政审判实践中对协调化解的明显偏好；其中，政策导向下的个案协调化解仍占据主导地位，原告真正因行政机关自行改变被诉行政行为后申请撤诉的仅6件，占比协调化解路径的7．69%。“当撤诉而不是判决成为法院结案的主要方式，行政诉讼作为司法审查控制行政行为的功能将愈发孱弱。”相较于制度化、规范化、可视化的行政调解书，简单的撤诉裁定无法展现协调化解过程，易引发合法性危机，无法消除当事人对“以拖压调”“以判压调”“非正常撤诉”等现象的本能怀疑，故应予限缩适用。
2．审判阶段：出具行政调解书
《行政诉讼法》确立了有限调解原则，规定行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，法定调解范围进一步扩展至行政协议案件，从规范层面上意图改变长期以来行政审判实践中协调化解边界模糊的尴尬境地。行政调解书具有范围清晰、全程可视、实操性强、文本效力高等优势，应在合意解决路径中予以优先适用。但样本表明，各级法院仍惯用协调化解后原告撤诉结案的变通性做法，调解书结案比例式微；依法调解与协调化解角色混同、边界模糊，大量属于法定调解范围的案件，“绕过”行政调解书的规范结案方式，径行选择协调化解。行政调解书的适用失灵，有着法律文本局限、社会复杂心态、纪检监察考验等深层次原因，应予跟进激活措施。
3．立案阶段：诉前调解成功撤回起诉或申请
样本显示，作为行政争议实质解决路径之一的诉前调解具有以下特点：一是发生阶段特定性，发生于当事人提起行政诉讼或非诉执行申请后，法院受理案件前；二是范围特定性，严格限定在《行政诉讼法》及司法解释规定的调解范围内；三是遵循自愿原则，当事人具有程序选择权，或主动申请诉前调解，或经法院引导后选择；四是解决方式简单化，以当事人撤回起诉或申请结束。2021年12月，最高人民法院出台《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》，突出前端化解，注重工作衔接，规定对于符合法律规定的诉前调解协议予以司法确认并出具行政诉前调解书，系行政审判主动融入诉源治理的重大举措，目前尚待实践发展。
【路径二】裁判解决路径
样本显示，目前的裁判解决路径并存“三喜”“两忧”现象。所谓“三喜”，是指各级法院已积极开展裁判引领实质解纷的探索，展示出裁判类型多元化、裁判方式实体化、裁判说理充分化的初步成果。所谓“两忧”，是指目前的裁判引领实践仍然有限，存在裁判解决路径运用过少、明确具体的实体性判决适用过少的现实不足。立足现状，笔者试图揭示“两忧”背后的深层原因，促进“三喜”稳步推进、全面推广、系统推行，充分释放行政多元化判决体系的制度红利，积极发挥裁判引领作用。
02裁判引领型实质解决机制的制约因素分析
着眼于审判实务，笔者认为困顿的司法审查对象、僵化的司法审查标准、谦抑的司法审查强度等行政诉讼制度的内生障碍，制约了裁判路径在行政争议实质解决的现实版图中充分发挥引领作用，现分述如下：
1．困顿的司法审查对象
《行政诉讼法》第2条明确规定，行政诉讼标的系“行政机关和行政机关工作人员的行政行为”；并在司法实践中确立了“一行为一诉”的立案受理规则，要求“作为诉讼请求基础的被诉行为须只有一个”，原则上“不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为”。实践表明，当事人与法院在对“一诉”的理解上已形成明显龃龉：当事人倾向于将“一诉”理解为“一事”，寄望于在“一诉”中整体解决围绕“一事”发生的系列纠葛；当“一事”被人工分割为数案时，当事人盲目选择诉讼策略，导致“一事”无法在“一诉”中实现救济，进而就“一事”项下的不同标的反复起诉，甚至最终穷尽途径仍未获解决。话语体系不兼容下的“一诉”困顿，导致法院被动选择合意解决路径，亦是造成行政争议在裁判解决路径下难获实质审理的根源。
2．客观的司法审查标准
我国行政诉讼既不是完整意义上的主观诉讼，也不是完整意义上的客观诉讼。当事人向法院提起的权利救济诉求，系主观诉讼的启动方式；法院以合法性作为审查标准，当事人的诉求并非审理核心，系客观诉讼的审理方式。诉讼请求的主观性与法院审判的客观性使得行政诉讼在构造上呈现出一种扭曲的“内错裂”形态。“生动丰富的社会生活与机械严格的形式法治之间存在紧张关系，使得法官如严格适用法律对行政行为进行合法性审查，将只能在法律规范层面解决行政行为合法性问题，实现的是客观公法秩序，无法触碰到争议的核心内容及原告实体权益。”故过分强调合法性审查标准，流失实质合法性，亦压缩司法裁量空间，客观阻断审理范围向其他相关事项扩展的可能性，造成行政诉判关系紧张，导致无法彻底解决行政争议，系限缩裁判解决路径的重要因素。
3．谦抑的司法审查强度
司法权与行政权的关系问题，系行政诉讼制度运行发展的引擎。司法审查的“强弱度”问题，决定着司法对行政行为干预的纵深范围。在行政审判实践中，法官以有限审查为原则，强调应在一定界限内行使司法权，避免“制衡不足”抑或“干预过度”的双重风险。在裁判解决路径中，实体性判决的适用稀缺是行政审判徘徊于坚守司法的被动性与中立性、衡平司法的稳定性与合目的性、发挥司法的能动性与主动性的现实图景，反映出司法过度谦抑现象仍旧明显，这也是行政争议难获实质解决的真实写照。
立足行政争议的实质解决，裁判解决路径应由“一诉”审查向整体性审查转变、由合法性审查向兼顾合理性转变、由浅表化审查向纵深化审查转变，方能实现行政诉讼制度内生困境下的有力突围，在司法权限内力求行政争议的解决到位、救济到位、监督到位。
PART 3
困局解构：裁判引领型实质解决机制的正当性分析
“化解行政争议是行政诉讼的最终目的。一个诉讼制度如果不能够定纷止争，这个制度注定是不能走远的。”凸显裁判引领作用，宏观贯彻习近平法治思想的时代命题，中观契合司法理念的演进更张，微观彰显裁判的价值引领、规则引领、程序引领三重特质，有望描绘出裁判引领下的行政争议实质解纷之路。
（一）宏观层面：习近平法治思想的必然要求
1．坚持以人民为中心
党的十八大以来，党中央对全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化作出一系列重大战略部署，形成了法治与国家治理现代化的“中国方案”。习近平法治思想强调，要系统研究、谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。行政审判应注重回归“用户”体验，充分关切原告个体作为“自身利益的最佳判断者”的实质诉求，依循整体性、纵深化的实质合法性审查标准，力求作出实体性裁判，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。同时，行政审判亦应注重提升裁判的民意可接受度，通过案件庭审的实质展开、裁判文书的主动公开和裁判内容的充分说理满足社会群体的司法期待和司法需求。
2．“引领”推动治理能力现代化
党的十九届四中全会强调，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。作为“通过产出司法产品参与并实现国家治理”的能力，司法能力系国家治理能力的有机组成部分；以裁判引领实质解决争议、助推依法行政、形塑未来社会，是以审判为中心的司法能力的最佳图景，系国家治理体系和治理能力现代化在司法领域的生动演绎。裁判引领型实质解决机制的理念践行和规范构建，系“通过审判的社会治理”，是保证行政审判权得以正确行使的题中应有之义，有助于将行政审判制度优势更好转化为社会治理效能，最终实现行政诉讼的良法善治。
（二）中观层面：司法观念演进的理据支撑
1．由形式法治主义向实质法治主义转变
当前，司法的世界性趋势系由形式法治主义向实质法治主义转变，该转变具有客观必然性。实质法治主义的主要特征在于，强调合法性与正当性、法的稳定性与合目的性相统一。实质法治主义为实质解决行政争议语境下的司法审查制度提供了理论支撑：一是突破僵化的司法审查标准，引入正当性或合理性审查，强调在尊重行政机关“判断余地”的同时，对行政裁量行为进行合理性审查；二是重构司法权与行政权的关系，主张法院积极行使并适当扩大司法裁量权；三是注重实质解决纠纷。可以说，实质解决行政争议理念的提出正是源于形式法治主义下的实践之惑，在形式法治主义向实质法治主义演进的过程中，实质法治主义将治愈行政诉讼制度的内生障碍，推动司法审查向整体性、兼顾合理性、纵深化转变。
2．由自治型司法向回应型司法转变
美国法学家诺内特、塞尔兹尼克将社会中的法区分为压制型法、自治型法、回应型法三类。其中，自治型法系一种能够控制压制并维护自身完整性的特别制度的法；回应型法系一种回应各种社会需要和愿望的便利工具的法。回应型法强调司法对社会需求的“回应力”，其要求司法具有主动性，高效解决纠纷，并寻求扩大行使司法裁量权。回应型司法理念为我国行政诉讼内生障碍的自我修正提供了恰当理据。
有学者进一步将中国司法回应社会的方式分类为社会诉求满足式回应、司法判决引领式回应，前者注重司法满足社会对于判决的某种确定性期待，后者侧重司法对社会公众的判决期待进行某种引领式的案例固化，进而对未来行为提供指引。笔者认为，裁判引领型路径的生长图景，恰是诉求满足式回应与判决引领式回应的共生融合过程。面向社会转型期，行政审判在积极、能动回应社会公众的实质解纷需求，同时实现裁判引领式回应，促进行政审判由消极性司法向积极性司法、由敷衍型司法向回应型司法转变。
（三）微观层面：裁判引领特质的内在动因
1．价值引领
将社会主义核心价值观深度融入司法裁判，确保裁判发挥价值引领作用，系司法主动融入社会治理、助力法治建设的内在要求。在认定事实、适用法律的司法过程中，法院通过对事实进行价值评判、对法律进行价值阐释、对规则构建提供价值指引、对裁判结果进行价值检视等方式，确保司法裁判的释法说理充分、透彻、恰当，在司法裁判中亮态度、辨方向，通过裁判固化社会公众的基础常识、生活情理、公序良俗等法治社会之共同价值。作为“强大的行政机关与一介市民站在真正对等的立场上，就事关自己利害关系的事项展开富有诚意的对话”之平台，行政诉讼理应更加注重发挥裁判的“价值引领力”，以司法公正培育法治社会。
2．规则引领
依法裁判旨在形塑未来。司法裁判系社会公众对其未来行为预期之“信号灯”。行政争议的裁判解决路径，亦是规则的生成过程。在行政审判实践中，法官提炼发展裁判规则，运用裁判思维在裁判的确定性、灵活性、预期性之间实现衡平与兼容；法官精准适用法律规范，运用法律解释方法论在规范缺失时进行填补；法官评价引导新类型社会关系，对社会活动及个体行为进行个体裁断、群体预测、规则确认、案例固化，系裁判在规则层面的引领作用。
3．程序引领
“通过裁判文书不仅记录裁判过程，而且公开裁判理由，使裁判文书成为向社会公众展示司法公正形象的载体，进行法制教育的生动教材。”裁判文书具有“报告”审判过程的功能，要求裁判的理由、过程、结果公开，使得鲜活个案生动演绎为“法治公开课”，增强社会公众找法、用法、靠法的法治意识和法治思维，系裁判在程序方面的引领价值。
PART 4
进路方法：裁判引领型实质解决机制的制度构建
“诉讼过程或者通过诉讼解决纠纷的过程，本身表现为双方当事者和法院所从事的一系列行为的累积。”立足立案、审理、裁判的诉讼全过程，笔者试图从诉求实质化、审理实质化、裁判实质化的三维视角构建裁判引领型实质解决机制的诉讼制度，充分发挥司法的积极性、能动性、回应力。
01诉求实质化
1．强化案件识别
在行政争议实质解决路径的现实版图中，合意解决路径与裁判解决路径同步发展：强调裁判解决路径，避免“司法无能”；认可合意解决路径，则是在否定“司法万能”的清醒认知下，在历史遗留类、政策变迁类案件中探索合意解决“空间”的理性选择。故诉求实质化的前提条件系明晰更适宜裁判解决路径的案件类型。一是法律关系复杂类案件，即“须以相关民事或者其他行政案件的审理结果为依据”类案件。法院在审理此类案件时，可以进行整体性审查，“一揽子”彻底解决纠纷。二是行政裁量类案件，重点系符合变更判决、给付判决、履行判决适用范围的案件，此类案件是法院作出实体性判决，充分发挥裁判引领作用的关键领域。三是民生保障类案件，主要是工伤认定、保险征缴、城市旧改、征地拆迁等相关案件，此类案件关系到人民群众的切身基本利益，体现法院贯彻司法为民宗旨、发挥裁判价值引领、托底式保障民生的司法担当。
2．做好释明工作
“如果原告选择了错误的诉讼种类，法院必须首先通过解释，必要时也可以通过转换，但至少要通过一个具体的指示，使之成为一个适当的诉讼种类。”《行政诉讼法》第51条明确规定了法院在立案阶段的释明义务，要求对于“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明。”囿于当事人诉讼能力的天然不足，考虑到行政诉讼的高度专业化，为有效解决“内错裂”的诉判分离问题，笔者认为应将法院释明活动延伸至审理、裁判阶段，逐步实现行政诉讼释明的全程化、规范化、常态化。一是明确实质诉求。对于裁判解决路径下的重点案件，法院应当于实体审理前进行前期阅卷，归纳、总结当事人的诉讼请求、争议焦点；必要时进行单方谈话，明确当事人的真实目的和实质诉求，为后期释明工作的靶向展开打下基础。二是重点释明内容。针对当事人诉讼选择不明确或偏离实质诉求的情况，法院应当就诉讼请求规范表达、目前诉讼选择风险、诉讼选择及时转换、裁判结果风险提示等具体内容进行告知、说明和解释。
02审理实质化
1．适当突破“一行为一诉”
当事人的实质诉求只有在进入实体审理后，才有获得公正审理、实体裁判的可能性。在坚持“作为诉讼请求基础的被诉行为须只有一个”原则的基础上，法院应主动探索“一诉”与“一事”的正相关联动方式，对相关民事、行政争议一并进行审理，有利于减轻当事人诉累、厘清各关联行为的责任划分、实质解决争议。
一是一并审理关联行政行为。如存在事实关联、内在逻辑牵连的两个及以上行政行为，法院应进行一并审理。实践中，行政机关对土地及房屋进行征收补偿，同时针对同一土地或房屋进行强制拆除并引发赔偿，当事人在“一案”中起诉同时要求补偿与赔偿。考虑到上述行政补偿行为、行政赔偿行为的义务主体同一、损失来源同一，法院应予以一并审理、一并解决。此种做法符合诉讼经济的司法规律，能够保障对当事人的实质诉求全面、及时、一次性的救济到位。
二是一并审理相关民事争议。《行政诉讼法》第61条已明确规定一并解决民事争议制度，承载着立法机关冀望行政审判整体、全面、实质解纷的明显意图。但实践表明，该制度遇冷，法官观望态度明显。目前，行民交织案件多见于行政登记领域。法院在受理当事人要求撤销工商登记、房屋登记的案件后，常规告知当事人应先行解决基础民事争议，该行政案件在此期间中止审理；待当事人取得生效民事裁判后，行政案件恢复进入实体审理。立足行政争议的实质解决，法院应在现行规范框架下，能动、主动地将相关民事争议纳入审理范围，全面缩短诉讼流程，方是司法为民、实质解纷之道。
2．庭审实质化
一是以庭审为中心。从目前的行政审判实践来看，庭审形式化的问题仍然存在，法官未将庭审作为判决形成的主要管道，而是以卷宗为基础，将阅卷视为实质性审理活动，仅将庭审作为实现裁判正当化的必经程序，从而造成审理与裁判的人为分离、割裂，引发当事人的质疑、不满、对立情绪。庭审实质化，要求行政审判将法庭审理作为审判活动的中心和重心，是审判中心主义的题中应有之义，具体程序上应当保障举证、质证、认证各环节在法庭充分展开，将庭审切实作为裁判形成的主渠道。
二是负责人发表实质意见。2020年7月，行政机关负责人出庭应诉，“应当就实质性解决行政争议发表意见”正式入释，实现了负责人出庭应诉与行政争议实质解决机制的功能衔接。“行政机关负责人出庭应诉不仅对原告行使行政诉权具有仪式层面的形式价值，而且对人民法院解决行政争议具有结果层面的实质价值。”一方面，负责人出庭排除了庭审形式化的隐形障碍，能够当场倾听民意、释疑解惑，系庭审实质化的重要抓手；另一方面，法院应注重发挥负责人的行政决断权，引导、提示其围绕当事人的实质诉求、案件的实质争议发表实质解决意见，助力实现庭审功能。
03裁判实质化
行政判决制度系行政诉讼制度的核心内容，裁判实质化亦系裁判解决路径的中心环节。“法治不仅是制定和遵循一些具有法律形式的规则，而是寻求和贯彻良好规则的治理，司法判决不能满足于形式的合法性，而要追求实质的合法性”。锚定实质解决行政争议，法官应积极、精准、灵活地选择最有利于纠纷解决的裁判方式，形塑优先适用引领型判决、补充适用附属性判决的裁判解决路径。
1．优先适用引领型判决
从规范层面看，《行政诉讼法》及其司法解释已供给了具备明确的时间、内容指引性的判决模型，包括直接变更行政法律关系的变更判决、直接形成行政法律关系的给付判决和履行判决。引领型判决旨在直接调整行政法律关系，能够“定分”实质诉求、“止争”实体争议，系裁判解决路径下的“不二之选”，应予以优先适用。
一是变更判决。《行政诉讼法》第77条限定了司法变更权的行使范围，即“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”。笔者认为，该适用范围具备拓宽的余地和必要。
第一，法院对行政裁决行为享有司法变更权。当事人不服行政裁决行为提起诉讼，其实质诉求系相关民事权利的归属，应视为包含了一并解决民事争议的诉求，符合行政诉讼中一并审理的规范要求，且法院对民事争议享有包括变更权在内的完整司法裁判权。故可以推导出受理行政裁决案件的法院，可以一并审理相关民事争议，并适用变更判决，直接判定争议的民事权益归属。
第二，变更判决优先适用于撤销判决。《行政诉讼法》第70条规定“行政行为明显不当的”，法院判决撤销并视情况责令行政机关重作。根据文本解释，在行政处罚行为明显不当时，法院可以选择适用变更判决或撤销判决。笔者认为，应优先适用变更判决，一次性彻底解决行政争议；在符合变更判决法定适用条件的情形下，法院选择适用撤销重作判决，背离解决行政争议的立法目的，系判决方式选择错误。
二是给付判决、履行判决。我国《行政诉讼法》规定的给付判决、履行判决，分别对应大陆法系国家规范的一般给付判决、课予义务判决，两者同属给付诉讼的亚类。课予义务判决（履行判决）以行政机关应否履行法定职责为审查内容；一般给付判决的审查重点系行政机关的给付义务，该义务为法定职责以外的其他行政义务，主要指金钱给付义务，亦有停止侵害、恢复原状等非财产给付义务。鉴于两者存在给付共性，故笔者予以一并论述。
第一，运用“裁量收缩理论”，优先作出实体性判决。纵观规范及司法实践，给付判决、履行判决逐渐形成了程序性判决、提示性判决、实体性判决的三种方式。其中，实体性判决明确了给付或履责的具体内容及方式，符合权利实效保障理念，最为契合实质解决行政争议的目的，应予优先适用；同时，法院作出实体性判决，系对司法有限审查原则的突破，须明确其适用规则。笔者认为可以引入裁量收缩理论进行解释，该理论的核心在于“承认行政裁量价值，但自身却要将行政裁量义务化、羁束化”。“如果案件事实的讼争时机已经成熟，只有一种判断是合法的，则已不存在判断余地，那么法院就可以判令被告采取特定的措施。”据此，可以区分行政羁束行为、行政裁量行为分别讨论，且讨论的前提默认该案件的裁判时机已经成熟、且该判决作出具有现实可能。关于行政羁束行为，其本身不存在裁量余地，故当然可以作出实体性判决；关于行政裁量行为，其虽然存在裁量余地，但当裁量余地压缩至零时，行政机关的处理结论具有唯一性，故可以作出实体性判决。此时，法院应敢于作出实体性裁判，这不但不违反司法谦抑原则，反而符合司法最终原则。
第二，指示性判决优先适用于程序性判决。相较于程序性判决只笼统地认定行政机关承担给付或履行义务，指示性判决概括地规定了给付或履责的内容及方式，系裁判在行政机关拥有裁量余地时的较优选项。指示性判决、程序性判决虽未能在判决主文中“一锤定音”，但法院仍有主动作为的“法的空间”，即可以通过裁判说理的形式，厘清行政实体法律关系及实质争议，围绕当事人的实质诉求表明“法律观”，提示、引导行政机关按此作出后续行为。
第三，给付判决优先于履行判决。对于同时符合给付判决、履行判决适用条件的案件，法院应优先作出具有给付实体内容的判决，不能以履行判决代替给付判决。虽然，给付判决、履行判决均可在行政机关“无判断余地”或“裁量缩减至零”时，作出明确具体的实体性判决。但相较于实体性履行判决，实体性给付判决更有利于行政争议的实质解决，符合行政便宜原则，节约行政和司法资源，系裁判实质化的更优方案。
2．补充适用附属性判决
撤销重作判决、被告采取补救措施判决，附属于撤销判决、确认违法或者无效判决，属于《行政诉讼法》明确规定的两种附属性判决形式。形式上的“附属性”并不排除其实体上的“判决力”。在裁判解决路径下，法院应充分认识到重作判决、补救判决的实质解纷作用，并予以补充适用。
一是撤销重作判决。“决定一经被宣布无效，主管当局即确认重新开始审理事实上没有再下强制令之必要。”《行政诉讼法》第70条规定，法院判决撤销或者部分撤销时，“可以”判决被告重新作出行政行为。由于重作判决文本的“两可性”，有法院仅判决撤销被诉行政行为，未责令行政机关重作，使得争议的行政法律关系仍处于不稳定状态，导致行政争议实质上悬而未决。
第一，重作判决的梯度裁判基准。笔者认为可以建立羁束性、裁量性、排除性的梯度基准，明确法院应当、可以、不得重作的适用规则。关于羁束性基准，即当被诉行为仅涉及程序违法、适用法律错误时，法院应当作出重作判决；关于排除性基准，即涉及超越法定职权、无重作可能性时，法院不应作出重作判决；关于裁量性基准，主要涉及认定事实问题，相对复杂。对此，可以区分证据形成环节的事实问题、证据审查认定环节的事实问题，后者一般可以重作，前者常因证据灭失或无法重新取得等客观阻却事由不宜判决重作。
第二，优先作出实体性重作判决。行政审判实践表明，法院仅判决程序性重作仍不足以实质解决争议，行政机关重作后很可能再次形成行政争议、法院再次判决重作、行政机关再次重作后仍形成争议，系行政诉讼“程序空转”的最典型写实。故法院在作出重作判决时，应继续向前一步，优先作出实体性重作判决，彻底避免重作失范问题。由于重作判决亦具有给付性，其实体性重作规则与给付判决、履行判决一致，故笔者不再赘述。
第三，撤销复议改变决定，应优先考虑恢复原行政行为效力。关于复议改变错误案件的重作问题，《行诉解释》第89条的规范要求与《行政诉讼法》中重作判决一致，即法院“可以”一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。对此，在实质解决行政争议的裁判路径下，如原行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法的，应当在判决撤销复议决定的同时，一并判决恢复原行政行为的法律效力，不应再判决重作复议决定。
二是被告采取补救措施判决。根据《行政诉讼法》第76条之规定，判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。由于“补救措施”一词高度概括，法院在作出该类判决时，应尽可能明确、具体，要求行政机关在其法定权限或职责范围内作出具体可行的补救行为。
3．释法说理充分化
目前，裁判文书说理不充分、不透彻、简单化的问题仍然存在，尚未达到“辨法析理，息诉服判”的理想程度，亦制约了裁判发挥价值、规则的引领作用。加强裁判文书的说服力，应注重裁判文书说理的法理性、情理性、逻辑性、针对性、全面性。笔者认为，裁判引领型解决路径下的裁判文书说理，应注重处理好情与法、审与判、内与外的关系。关于情与法的关系，即法院应将社会主义核心价值观深度沁入裁判文书的说理过程，寓情入理、弥合撕裂、凝聚共识，鲜明体现司法的价值导向和人文关怀。关于审与判的关系，即裁判文书的说理应当围绕当事人的实质诉求展开，充分回应审理过程中的争辩焦点，防止审与判的结构性脱节。关于内与外的关系，即语言表达上应通俗易懂、简明扼要，充分考虑当事人及判决溢外效力影响下的社会公众的认知能力、说理需求。
结 语
“法律的发展并不完全依赖立法，司法同样是生生不息的力量。”作为解决行政争议的“升级版”“加强版”，实质解决行政争议源自行政审判实践之惑。具备价值、规则、程序三重引领功能的裁判引领型行政争议实质解决机制，其理念补强、路径优化、规则续造将反哺我国的行政诉讼制度，提升司法的治理效能、实质公正、回应能力，实现从“司法更像司法”走向“司法更能司法”的治理能力现代化。